gegen a) den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. August 1996 -
BVerwG 11 B 48.96 -,
b) das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 2. April
1996 - 10 S 2683/95 -,
c) den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 21. August 1995
- 4 K 724/95 -,
d) den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 8.
März 1995 - 14/50/1181/22/95 -,
e) den Bescheid der Stadt Freiburg im Breisgau vom 19. Juli 1994 - 32.27.10
-
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten
Papier
und die Richter Steiner,
Hoffmann-Riem
am 20. Juni 2002 einstimmig beschlossen:
Der Bescheid der Stadt Freiburg im Breisgau vom 19. Juli 1994 - 32.27.10 -,
der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 8. März
1995 - 14/50/1181/22/95 -, der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Freiburg
vom 21. August 1995 - 4 K 724/95 -, das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs
Baden-Württemberg vom 2. April 1996 - 10 S 2683/95 - und der Beschluss
des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. August 1996 - BVerwG 11 B 48.96 - verletzen
den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG. Die Entscheidungen
werden aufgehoben. Das Verfahren wird an das Bundesverwaltungsgericht zur
Entscheidung über die Kosten zurückverwiesen.
Das Land Baden-Württemberg und die Bundesrepublik Deutschland haben dem
Beschwerdeführer jeweils die Hälfte der notwendigen Auslagen zu
erstatten.
Der Wert des Gegenstands der anwaltlichen Tätigkeit wird auf 10.000 €
(in Worten: zehntausend Euro) festgesetzt.
Gründe:
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Verfassungsmäßigkeit der
Entziehung einer Fahrerlaubnis wegen verweigerter Beibringung eines behördlich
angeforderten Drogenscreenings nach festgestelltem Besitz einer geringen Menge
Haschisch.
A.
I.
Die Entziehung einer Fahrerlaubnis wegen fehlender Eignung zum Führen
eines Kraftfahrzeugs bestimmt sich gegenwärtig nach § 3 des Straßenverkehrsgesetzes
(StVG) und nach den Vorschriften der Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV). Vor Einführung
dieser Bestimmungen im Jahre 1998 waren die einschlägigen Ermächtigungsgrundlagen
in den zwischenzeitlich geänderten beziehungsweise aufgehobenen Vorschriften
des § 4 StVG und § 15 b der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung
(StVZO) enthalten. Heute wie früher ist eine Fahrerlaubnis zu entziehen,
wenn sich der Erlaubnisinhaber zum Führen von Kraftfahrzeugen als ungeeignet
erweist. Bei hinreichendem Verdacht des Vorliegens erheblicher Eignungsmängel
ist die zuständige Behörde ermächtigt, dem Erlaubnisinhaber
aufzugeben, bestimmte Gutachten über seine Kraftfahreignung beizubringen.
Die Missachtung einer solchen Anordnung hat regelmäßig die Entziehung
der Fahrerlaubnis zur Folge.
Die vorliegende Verfassungsbeschwerde betrifft einen Fall, in dem dem Beschwerdeführer
in Anwendung von § 4 StVG und § 15 b StVZO in den vor 1998 geltenden
Fassungen die Fahrerlaubnis entzogen worden ist, nachdem er einer verkehrsbehördlichen
Anordnung nicht nachgekommen war, ein Drogenscreening vorzunehmen. Nach §
4 Abs. 1 StVG in dieser hier maßgeblichen Fassung musste die Fahrerlaubnis
entzogen werden, wenn sich der Erlaubnisinhaber als ungeeignet zum Führen
von Kraftfahrzeugen erwiesen hatte. Hierzu wurde in § 15 b Abs. 2 StVZO
bestimmt:
Besteht Anlass zur Annahme, dass der Inhaber einer Fahrerlaubnis zum Führen
eines Kraftfahrzeugs ungeeignet oder nur bedingt geeignet ist, so kann die
Verwaltungsbehörde zur Vorbereitung der Entscheidung über die Entziehung
oder die Einschränkung der Fahrerlaubnis oder über die Anordnung
von Auflagen je nach den Umständen die Beibringung
1. eines amts- oder fachärztlichen Gutachtens oder
2. eines Gutachtens einer amtlich anerkannten medizinisch-psychologischen
Untersuchungsstelle oder
3. eines Gutachtens eines amtlich anerkannten Sachverständigen oder Prüfers
für den Kraftfahrzeugverkehr
anordnen. Die Verwaltungsbehörde kann mehrere dieser Anordnungen treffen;
sie kann die Begutachtung auch auf einen Teilbereich der Eignung beschränken,
insbesondere darauf, ob der Inhaber der Fahrerlaubnis die nach § 11 Abs.
3 erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten noch besitzt.
II.
1. Dem Beschwerdeführer ist im Jahre 1975 eine Fahrerlaubnis der (nach
damaligem Recht) Klasse 3 erteilt worden.
Im März 1994 wurde der Beschwerdeführer anlässlich einer Einreise
aus den Niederlanden nach Deutschland einer polizeilichen Personenkontrolle
unterzogen. Hierbei wurden bei ihm insgesamt fünf Gramm Haschisch aufgefunden.
Das gegen den Beschwerdeführer eingeleitete strafrechtliche Ermittlungsverfahren
ist Ende März 1994 durch die Staatsanwaltschaft eingestellt worden.
2. Mit Schreiben vom 29. April 1994 teilte die Stadt Freiburg i.Br. als zuständige
Verkehrsbehörde dem Beschwerdeführer unter Hinweis auf die ihr übermittelten
Daten mit, dass erhebliche Bedenken hinsichtlich seiner Eignung zum Führen
von Kraftfahrzeugen bestünden. Es bestehe der Verdacht, dass seine körperlich-geistige
Leistungsfähigkeit drogenkonsumbedingt ständig unter das erforderliche
Maß herabgesetzt sei. Die Stadt forderte den Beschwerdeführer in
Anwendung von § 15 b Abs. 2 StVZO auf, der Behörde ein so genanntes
Drogenscreening vorzulegen. Hierzu habe der Beschwerdeführer innerhalb
von drei Tagen ab Zugang des Schreibens eine Urinprobe beim Rechtsmedizinischen
Institut der Universität Freiburg abzugeben und diese auf seine Kosten
umfassend auf Drogenrückstände untersuchen zu lassen. Für den
Fall der Weigerung oder nicht fristgerechten Abgabe der Urinprobe wurde dem
Beschwerdeführer die Entziehung seiner Fahrerlaubnis angedroht.
Der Beschwerdeführer legte hiergegen Widerspruch ein. Die angeordnete
Untersuchung ließ er nicht vornehmen.
3. Über den Widerspruch ist - soweit ersichtlich - bislang nicht entschieden
worden. Stattdessen entzog die Stadt Freiburg i.Br. dem Beschwerdeführer
unter Bezugnahme auf die Weigerung mit für sofort vollziehbar erklärtem
Bescheid vom 19. Juli 1994 die Fahrerlaubnis (§ 4 Abs. 1 StVG in Verbindung
mit § 15 b Abs. 1 StVZO). Der Vorfall im März 1994 gebe Anlass zu
erheblichen Bedenken gegen die Eignung des Beschwerdeführers zum Führen
von Kraftfahrzeugen. Seine Weigerung, das von ihm geforderte fachärztliche
Gutachten beizubringen, lasse darauf schließen, dass er Drogenkonsum
verbergen wolle. Außerdem rechtfertige sie bereits für sich allein
den Schluss auf die mangelnde Kraftfahreignung des Betroffenen.
4. Der Beschwerdeführer legte auch gegen diesen Bescheid Widerspruch
ein und beantragte beim Verwaltungsgericht die Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung dieses Rechtsbehelfs. Die Behörde habe ihrer Entscheidung eine
Art "Alltagswissen" über den Konsum von Cannabisprodukten zu
Grunde gelegt, das nach dem aktuellen Stand der wissenschaftlichen Diskussion
als überholt angesehen werden müsse. Es sei zwar nicht zu bestreiten,
dass ein akuter Cannabisrausch die Fahrtüchtigkeit beeinträchtige.
Cannabiskonsumenten seien aber in der Lage, ihren Drogenkonsum nach Intensität
und Häufigkeit frei und selbstbestimmt zu regulieren. Der Beschwerdeführer
sei trotz insgesamt 19-jähriger Fahrpraxis noch kein einziges Mal verkehrsrechtlich
in Erscheinung getreten. Insbesondere sei noch nie festgestellt worden, dass
er unter dem Einfluss von Cannabiskonsum am Straßenverkehr teilgenommen
habe. Solches habe er nie getan und beabsichtige auch nicht, es zu tun.
Das Verwaltungsgericht wies den Antrag des Beschwerdeführers auf vorläufigen
Rechtsschutz zurück. Die Verkehrsbehörde habe den Beschwerdeführer
zu Recht aufgefordert, ein Drogenscreening vorzulegen. Der Umstand, dass der
Beschwerdeführer mit einer kleinen Menge Haschisch ins Bundesgebiet eingereist
sei, begründe die Vermutung, dass er selbst Haschisch konsumiere. Die
Anordnung der Vorlage eines Drogenscreenings sei ein zulässiges Mittel,
um festzustellen, ob er im Rauschzustand ein Kraftfahrzeug führen würde.
Die Feststellung, ob lediglich ein einmaliger oder ein gewohnheitsmäßiger
Cannabiskonsum vorliege, sei notwendig, damit beurteilt werden könne,
ob weiterer Handlungsbedarf bestehe. Die Beschwerde des Beschwerdeführers
gegen diesen Beschluss wurde vom Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen.
Das Regierungspräsidium Freiburg wies daraufhin durch Bescheid vom 8.
März 1995 auch den Widerspruch des Beschwerdeführers gegen die Entziehung
seiner Fahrerlaubnis zurück.
5. Die vom Beschwerdeführer beim Verwaltungsgericht gegen die Bescheide
der Stadt Freiburg i. Br. und des Regierungspräsidiums Freiburg erhobene
Klage wurde mit Gerichtsbescheid vom 21. August 1995 abgewiesen. Zur Begründung
seiner Entscheidung nahm das Verwaltungsgericht im Wesentlichen auf die im
Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ergangenen Entscheidungen Bezug.
6. Auf Berufung des Beschwerdeführers hielt der Verwaltungsgerichtshof
in seinem - die Revision nicht zulassenden - Urteil vom 2. April 1996 an den
im Eilrechtsschutzverfahren getroffenen Feststellungen zur Rechtmäßigkeit
der behördlichen Anforderung des Drogenscreenings fest.
7. Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision gegen das Berufungsurteil
des Verwaltungsgerichtshofs wies das Bundesverwaltungsgericht durch Beschluss
vom 23. August 1996 zurück (vgl. BVerwG, NJW 1997, S. 269). Anordnungen
nach § 15 b Abs. 2 StVZO seien entscheidungsvorbereitende Maßnahmen
der Aufklärung des maßgeblichen Sachverhalts im Interesse eines
möglichst gefahrlosen Straßenverkehrs. Dass der Cannabisrausch
die Fahrtüchtigkeit beeinträchtige, entspreche gesicherter wissenschaftlicher
Erkenntnis. Deshalb könne jedenfalls regel- oder gar gewohnheitsmäßiger
Cannabiskonsum zumindest berechtigte Zweifel an der Kraftfahreignung begründen,
die weitere Aufklärung rechtfertigten. Allerdings sei der gelegentliche
Konsument von Cannabisprodukten nicht ohne weiteres von einem regel- oder
gewohnheitsmäßigen Konsumenten zu unterscheiden, zumal entsprechende
Erklärungen des Betroffenen nicht stets als wahr unterstellt werden könnten.
Bestünden deshalb nach den Umständen des konkreten Falles hinreichend
aussagekräftige Anzeichen für den Verdacht, dass der Inhaber einer
Fahrerlaubnis regelmäßig Haschisch konsumiere, so sei die Behörde
berechtigt, dies durch Maßnahmen nach § 15 b Abs. 2 StVZO zu klären,
um anschließend erforderlichenfalls weitere Aufklärungsmaßnahmen
zu ergreifen. Durch diese abgestufte Vorgehensweise werde dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz,
dem im Zusammenhang mit dem Schutz des Persönlichkeitsrechts besondere
Bedeutung zukomme, entsprochen. Da § 15 b StVZO eine Maßnahme der
Gefahrenabwehr im Interesse der Allgemeinheit und des Einzelnen darstelle,
sei die Rechtmäßigkeit der Anforderung eines bestimmten Gutachtens
nicht davon abhängig, dass die zuständigen Behörden bereits
in diesem Zeitpunkt gewohnheitsmäßigen Drogenkonsum oder gar Drogenabhängigkeit
nachweisen könnten. Deshalb könne aus einer bisherigen unauffälligen
Teilnahme am Straßenverkehr als Kraftfahrer nicht auf die Unzulässigkeit
einer der Feststellung des maßgeblichen Sachverhalts dienenden Aufklärungsmaßnahme
geschlossen werden.
8. In einem späteren, nicht die Person des Beschwerdeführers betreffenden
Verfahren entwickelte das Bundesverwaltungsgericht seine Rechtsprechung zur
Anwendung von § 15 b StVZO bei festgestelltem Cannabiskontakt mit Urteil
vom 5. Juli 2001 fort (BVerwG, NJW 2002, S. 78 ff.).
Es entschied, dass ein
einmaliger oder gelegentlicher Cannabiskonsum ohne konkrete Verknüpfung
mit der Teilnahme am Straßenverkehr für sich allein keinen nach
§ 15 b Abs. 2 StVZO ausreichenden Anlass zur Anforderung eines Drogenscreenings
gebe.
B.
Der Beschwerdeführer hat Verfassungsbeschwerde gegen die Fahrerlaubnisentziehungsverfügung
der Stadt Freiburg i.Br., den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums,
den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts, das Berufungsurteil des Verwaltungsgerichtshofs
sowie den Beschwerdebeschluss des Bundesverwaltungsgerichts erhoben. Er rügt,
durch die angegriffenen Entscheidungen in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs.
1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG verletzt worden zu sein. Mit der Anforderung
des Drogenscreenings sei in unverhältnismäßiger Weise in sein
allgemeines Persönlichkeitsrecht eingegriffen worden. Es lägen keine
hinreichend konkreten Anhaltspunkte für einen Eignungsmangel in seiner
Person vor. Darüber hinaus verstoße die Anforderung des Drogenscreenings
auch gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG), da Drogenkonsumenten
einer im Vergleich zu Alkoholkonsumenten deutlich strengeren verkehrsbehördlichen
Überwachung unterlägen und hinreichende sachliche Gründe für
diese Ungleichbehandlung nicht bestünden.
C.
I.
Zu der Verfassungsbeschwerde beziehungsweise zu den durch sie aufgeworfenen
Fragen der Wirkungen des Konsums von Cannabis, Alkohol und anderen bewusstseinsverändernden
Mitteln haben im Jahre 2001 der Bundesminister für Verkehr, Bau- und
Wohnungswesen namens der Bundesregierung, die Mehrzahl der Landesregierungen,
die Stadt Freiburg i.Br. sowie das Bundesverwaltungsgericht und der Bundesgerichtshof
Stellung genommen. Ebenfalls im Jahre 2001 sind ferner Stellungnahmen der
Bundesanstalt für Straßenwesen, der Bundeszentrale für gesundheitliche
Aufklärung, des Deutschen Verkehrssicherheitsrats, der Deutschen Gesellschaft
für Rechtsmedizin, der Deutschen Hauptstelle gegen die Suchtgefahren,
der Gesellschaft gegen Alkohol- und Drogengefahren und des Fachverbandes Drogen
und Rauschmittel als sachkundigen Dritten eingeholt worden.
1. In den Stellungnahmen wird darauf hingewiesen, dass nach den auf Bundes-
und Landesebene geführten Statistiken über den Konsum berauschender
Mittel als festgestellte Ursache von Verkehrsunfällen und Verkehrsgefährdungen
dem Konsum von Alkohol die bei Weitem größte Bedeutung zukomme.
Der Konsum von Cannabis spiele im Vergleich dazu eine wesentlich geringere
Rolle. Allerdings sei in den letzten Jahren ein deutlicher Anstieg der Zahl
der Fälle zu verzeichnen, in denen der Konsum von Cannabis als Ursache
eines Verkehrsunfalls oder einer Verkehrsgefährdung festzustellen war.
2. Die Frage, ob Fälle bekannt seien, in denen ein Unfall oder eine Verkehrsgefährdung
auf den Eintritt eines so genannten Echorausches in Folge früheren Konsums
von Cannabis zurückgeführt werden konnte, wurde in der Mehrzahl
der abgegebenen Stellungnahmen verneint. In Bayern und Sachsen-Anhalt ist
jeweils ein Fall verzeichnet, indem es sich bei der Unfallursache möglicherweise
um einen Echorausch gehandelt haben könnte. In Bremen sind zwei Fälle
registriert, in denen ein Unfall oder eine Verkehrsgefährdung auf den
Eintritt eines Echorausches in Folge früheren Cannabiskonsums zurückgeführt
worden ist.
3. Gesicherte aktuelle Erkenntnisse über den Anteil der Cannabiskonsumenten
in Deutschland, die sich auf einen nur gelegentlichen Konsum beschränken,
sowie über den Anteil derjenigen Konsumenten, die regelmäßig
Cannabinoide aufnehmen, bestehen ausweislich der eingegangenen Stellungnahmen
nicht. Soweit zu diesen Fragen Erhebungen durchgeführt worden sind, liegen
diesen zum Teil erheblich voneinander abweichende Annahmen zu den Kennzeichen
gelegentlichen beziehungsweise regelmäßigen Cannabiskonsums zu
Grunde. Ungeachtet dieser Unterschiede wird durchgängig davon ausgegangen,
dass die Mehrzahl der Cannabiskonsumenten den Konsum nach Durchlaufen einer
Probierphase wieder einstellt. Mehrere Stellungnahmen berichten über
Studien, in denen die Gruppe der aktuellen Cannabiskonsumenten (30-Tage-Prävalenz)
mit der Gruppe derjenigen Personen verglichen wird, die Cannabis aktuell konsumieren
oder früher konsumiert haben (Lebenszeit-Prävalenz). In der erstgenannten
Gruppe sei die Zahl der starken Konsumenten wesentlich höher als in der
zweitgenannten. In anderen Stellungnahmen wird über Studien berichtet,
die bei Zugrundelegung einer Ein-Jahres-Prävalenz zu dem Ergebnis geführt
haben, dass nur ein vergleichsweise kleiner Teil der Konsumenten Cannabis
regelmäßig konsumiere.
4. Die fahrerlaubnisrelevanten Auswirkungen des Cannabiskonsums auf die Leistungsfähigkeit
des Konsumenten wurden in den Stellungnahmen wie folgt beschrieben:
a) Während des Rausches seien Einschränkungen der Leistungsfähigkeit
durch Euphorie, Antriebsminderung, Konzentrationsschwäche, Wahrnehmungsstörungen,
Denkstörungen, Änderung des Zeiterlebens, Verminderung des Farbunterscheidungsvermögens
und leichte Ablenkbarkeit möglich. Beeinträchtigungen der Fahrtüchtigkeit
träten in erster Linie in Gestalt gestörter Aufmerksamkeit sowie
verzögerter und unangemessener Reaktionen auf unvorhergesehene Ereignisse
auf. Außerdem bestünde die Gefahr atypischer Rauschverläufe.
Der Betroffene könne dann in Angst, Panik oder innere Unruhe verfallen,
in Verwirrung geraten, Halluzinationen ausgesetzt sein oder seine Umgebung
in verzerrten Größen wahrnehmen; außerdem könnten Kreislaufstörungen
bis hin zum Kreislaufkollaps auftreten. Die Wahrscheinlichkeit des Eintritts
und die Intensität der Beeinträchtigungen seien von zahlreichen
Faktoren abhängig, insbesondere von der Menge des aufgenommenen Rauschmittels,
von der körperlichen und geistigen Situation des Konsumenten, von seinem
jeweiligen Umfeld sowie davon, ob der Drogenkonsum mit dem Konsum von Alkohol
kombiniert werde.
b) In einzelnen Stellungnahmen wird davon ausgegangen, dass andauernder beziehungsweise
gewohnheitsmäßiger Konsum von Cannabis zu dauerhaften nachteiligen
Veränderungen des Leistungsvermögens führen könne. Möglich
seien hier so genannte Hangover- beziehungsweise Residualeffekte, der Eintritt
atypischer Rauschverläufe bei erneutem Cannabiskonsum, die Auslösung
von Psychosen sowie Entzugserscheinungen. Hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit
des Auftretens dieser Beeinträchtigungen, ihrer Intensität und ihres
Einflusses auf die Fahrtüchtigkeit gehen die in Stellungnahmen abgegebenen
Einschätzungen zum Teil deutlich auseinander.
c) Auch in Bezug auf die Frage, ob Cannabiskonsumenten in der Lage sind, drogenkonsumbedingte
Einschränkungen ihrer Fahrtüchtigkeit zu erkennen und gegebenenfalls
nach dieser Erkenntnis zu handeln, werden in den Stellungnahmen unterschiedliche
Einschätzungen abgegeben. In mehreren Stellungnahmen wird unter Hinweis
auf wissenschaftliche Studien ausgeführt, dass jedenfalls stärkere
Konsumenten von Cannabis mitunter nicht in der Lage seien, drogenkonsumbedingte
Beeinträchtigungen ihrer Leistungsfähigkeit zu erkennen. Darüber
hinaus führe der Drogenkonsum zu einer Herabsetzung der Kritikfähigkeit
und damit auch der Fähigkeit zur kritischen Auseinandersetzung mit dem
eigenen Leistungsvermögen. Die Bereitschaft von Cannabiskonsumenten,
zuverlässig zwischen dem Drogenkonsum und der Teilnahme am Straßenverkehr
zu trennen, wird in den Stellungnahmen überwiegend als zumeist nur gering
ausgebildet eingeschätzt.
5. Auf die Frage, ob der Konsum von Cannabis-Produkten beim Konsumenten zu
typischen Veränderungen der äußeren Erscheinung oder des Verhaltens
führt, die im Rahmen polizeilicher Verkehrskontrollen oder bei der polizeilichen
Aufnahme von Unfällen und Verkehrsgefährdungen ohne größeren
Aufwand festgestellt werden können, wurde in den Stellungnahmen insbesondere
auf das Drogenerkennungsprogramm hingewiesen, das von der Bundesanstalt für
Straßenwesen und dem Institut für Rechtsmedizin der Universität
des Saarlandes gemeinsam entwickelt worden ist und seit 1998 eine Grundlage
für die Schulung von Polizeibeamten bildet (vgl. Drogenerkennung im Straßenverkehr,
Berichte der Bundesanstalt für Straßenwesen, Heft M 96, 1998; Möller/Bregel,
in: Krüger, Drogen im Straßenverkehr, 2000, S. 208 ff.). Bei der
verkehrspolizeilichen Drogenerkennung könne von geschulten Polizeikräften
an so genannte Ausfall- und Auffallerscheinungen angeknüpft werden, die
typischerweise auf den Konsum von Drogen hindeuteten. Bei unter Cannabiseinfluss
stehenden Kraftfahrern seien häufig die oben (vgl. 4.a) beschriebenen
Ausfallerscheinungen festzustellen. Typische Auffallerscheinungen seien gerötete,
glasig wirkende Augen des Kraftfahrers, Weitstellung seiner Pupillen trotz
Lichteinfalls, Gangunsicherheiten, motivlose Heiterkeit, Müdigkeit, Apathie
sowie Denk-, Konzentrations- und Aufmerksamkeitsstörungen. Die verkehrspolizeilichen
Ermittlungen zielten zudem auf das Auffinden typischer Konsumrückstände
im Fahrzeug ab (etwa Zigarettenpapier in Übergröße, Reste
von "Joints" im Aschenbecher, süßlicher Duft im Fahrzeuginnern).
Die Feststellung typischer Ausfall- und Auffallerscheinungen werde regelmäßig
zum Anlass für weitere Ermittlungen genommen. In der polizeilichen Praxis
finden hierbei zunehmend Drogenvortests Anwendung, mit denen orts- und zeitnah
Urin-, Speichel- oder Schweißproben der betroffenen Kraftfahrer untersucht
werden können.
II.
Das Gericht hat zudem bei Prof. Dr. Günter Berghaus (Institut für
Rechtsmedizin der Universität Köln) und Prof. Dr. Hans-Peter Krüger
(Interdisziplinäres Zentrum für Verkehrswissenschaften an der Universität
Würzburg) gutachterliche Äußerungen zu Fragen im Zusammenhang
mit dem Konsum von Cannabis eingeholt.
1. Prof. Dr. Berghaus weist in seinem Gutachten (abrufbar unter: http://www.medizin.uni-koeln.de/institute/rechtsmedizin/verk_1.html,
"Gutachtliche Äußerung...") unter anderem darauf hin,
dass sehr unterschiedliche Vorstellungen über den Inhalt der Begriffe
"gelegentlicher" und "regelmäßiger Cannabiskonsum"
bestünden; dies könne für die Praxis der Fahreignungsüberprüfung
erhebliche Bedeutung haben. Die verbreitete Annahme, der Konsum von Cannabis
diene regelmäßig dem Zweck, sich in einen Rauschzustand zu versetzen,
sei durch neuere Untersuchungen relativiert. Es bestehe Anlass zu der Annahme,
dass die Gründe für den Konsum von Cannabis denen des Konsums von
Alkohol (etwa Entspannung, Abschalten) sehr ähnelten. Außer Frage
stehe heute, dass nach dem Konsum von Cannabis neben physiologischen Veränderungen
auch fahrrelevante Leistungen und fahrrelevantes Verhalten beeinträchtigt
sein könnten. Die Leistungs- und Verhaltenseinschränkungen könnten
alle Aspekte der Informationsaufnahme und -verarbeitung, der Entscheidungsfindung
und der Umsetzung der Entscheidung in der Reaktion umfassen. Der Eintritt
dieser Wirkungen sei aber keineswegs zwangsläufig. Ob und in welchem
Ausmaß sich die möglichen Einschränkungen im individuellen
Falle realisierten, hänge wesentlich von der Erfahrung des Konsumenten,
von der Art des Konsums, von der Dosis der aufgenommenen Wirkstoffe und der
Zeitdauer seit Konsumende ab. Eine Metaanalyse von 66 experimentellen Studien
zu den Wirkungen des gelegentlichen Konsums von Cannabis habe zu folgenden
Ergebnissen geführt: Bei inhalativer Aufnahme von Cannabinoiden (vor
allem Tetrahydrocannabinol - THC -) seien die deutlichsten Leistungseinbußen
in der ersten Stunde nach Rauchbeginn festzustellen. In der zweiten und dritten
Stunde gingen die Leistungsdefizite wieder zurück. Sie reduzierten sich
auf nur noch wenige Leistungseinbußen. Lediglich bei höheren aufgenommenen
Dosen seien auch noch nach Ablauf von drei Stunden relevante Leistungseinbußen
festzustellen. Bei oraler Aufnahme, die jedoch selten praktiziert werde, steige
das Leistungsdefizit nach der Aufnahme langsam an und erreiche in der dritten
Stunde das Maximum. Deutliche Leistungseinbußen seien nur bei aufgenommenen
Dosen von mehr als 20 mg THC festzustellen. Hangover- beziehungsweise Residual-Effekte
seien weder bei inhalativer noch bei oraler Aufnahme von Cannabinoiden zu
erwarten; ältere Studien, in denen der Eintritt solche Effekte als möglich
angesehen werde, seien durch neuere Untersuchungen relativiert. Einer bekannten
experimentellen Studie aus dem Jahre 1994 sei zu entnehmen, dass gelegentliche
Cannabiskonsumenten in der Regel in der Lage seien, konsumbedingte Leistungseinbußen
als solche zu erkennen und nach dieser Erkenntnis zu handeln. Eine Schwächung
der Trennungsbereitschaft werde durch den Konsum von Cannabis im Allgemeinen
nicht herbeigeführt. Mit zunehmender Konsumhäufigkeit - gegebenenfalls
gepaart mit steigenden Dosen - sei eine kontinuierlich negative Entwicklung
zu verzeichnen. Die rekreativen Phasen zwischen den einzelnen Konsumeinheiten
würden kürzer, die Zeiten, in denen der Konsument unter der akuten
Wirkung der Droge stehe, hingegen länger. Psychosomatische Folgen würden
mit steigender Intensität des Konsums immer wahrscheinlicher. Der "stark
gewohnheitsmäßige" Konsument sei nicht mehr in der Lage, seine
konsumbedingten Einschränkungen sicher zu beurteilen. Sein Trennungsvermögen
sei deutlich vermindert. Im Vergleich der Gefährlichkeit des Konsums
von Alkohol, Drogen und Medikamenten für die Sicherheit des Straßenverkehrs
lasse sich auf Grund experimenteller und epidemiologischer Studien feststellen,
dass es sich beim Alkohol um die weitaus gefährlichste Substanz handele.
Benzodiazepine und Cannabis stellten demgegenüber eine deutlich geringere
Gefahr dar.
2. Prof. Dr. Krüger legt in seinem Gutachten (abrufbar unter: http://www.psychologie.uni-wuerzburg.de/methoden/methff.html,
"Gutachten Fahreignung") unter anderem dar, dass aus der Zahl und
dem Anteil der festgestellten Unfälle und Verkehrsgefährdungen unter
Beteiligung drogenbeeinflusster Fahrer keine aussagekräftigen Schlüsse
auf die Gefährlichkeit des Drogenkonsums für die Sicherheit des
Straßenverkehrs gezogen werden könnten. Über die tatsächliche
Auftretensrate von Drogen im Straßenverkehr sei kaum etwas bekannt.
Die vorliegenden Angaben seien wenig zuverlässig und könnten nur
als sehr grobe Abschätzungen begriffen werden. Über klassische Risikoansätze,
wie sie der Gesetzgebung und Rechtsprechung zur Problematik des Alkoholkonsums
im Straßenverkehr zu Grunde lägen, sei die Gefährlichkeit
(das Unfallrisiko) des Fahrens unter Drogen nicht zu bestimmen. Zu zuverlässigeren
Ergebnissen führten hier Verursacheranalysen und die Übertragung
von Laborbefunden auf das Fahren. Die Auswertung der hierzu bislang durchgeführten
Studien ergebe hinsichtlich des Gefährdungspotenzials verschiedener bewusstseinsverändernder
Substanzen folgende Rangordnung: Das dominante Problem im Straßenverkehr
sei sowohl nach der Auftretensrate als auch nach der Gefährlichkeit der
Alkohol. An zweiter Stelle folgten Medikamente, insbesondere die Benzodiazepine.
Erst an dritter Stelle rangierten die Drogen, die aber hinsichtlich der Drogenarten
jeweils unterschiedlich zu beurteilen seien. Der alleinige Konsum von Cannabis
führe jedenfalls dann zu keiner Risikoerhöhung für den Verkehr,
wenn die aufgenommene Menge THC eine Konzentration von 2 ng/ml im Blut nicht
übersteige. Im Übrigen gelte auch für den Konsum von Cannabis,
dass mit zunehmender Konzentration die konsumbedingten Beeinträchtigungen
steil anwüchsen. Lege man einen "normalen" Cannabiskonsum zu
Grunde (ein bis zwei "Joints", Wartezeit von etwa zwei Stunden bis
zum Fahrtantritt), liege das drogenkonsumbedingte Unfallrisiko höchstens
im Bereich des Risikos von Alkoholisierungen zwischen 0,5 und 0,8 Promille
Blutalkoholkonzentration. Die Kombination von Alkohol und Drogen oder Medikamenten
lasse das Unfallrisiko dramatisch ansteigen.
Einer aktuellen Studie sei zu entnehmen, dass in den Fällen der Teilnahme
am Verkehr unter Einfluss der Wirkungen des Cannabiskonsums moderate Beeinträchtigungen
den Regelfall in der Verkehrswirklichkeit darstellten; dies entspreche den
Erkenntnissen, die für die Teilnahme am Verkehr unter Alkoholeinfluss
gewonnen worden seien. Ein abgesichertes Wissen über die Bereitschaft
von Drogenkonsumenten, den Drogenkonsum und die Teilnahme am Straßenverkehr
zu trennen, liege nicht vor. Die Ergebnisse aus Konsumstudien seien nur sehr
bedingt auf den Straßenverkehr zu übertragen. Jüngeren Studien
lasse sich entnehmen, dass Drogenkonsumenten wesentlich weniger als Alkoholkonsumenten
bereit seien, Konsum und Fahren zu trennen. Die generelle Unterstellung, dass
Drogeneinnahme und Fahren nicht getrennt würden, könnte aber nicht
aufrecht erhalten werden. Die Bereitschaft, unter Substanzeinfluss zu fahren,
stehe in direktem Zusammenhang mit der eingenommenen Menge. Dies gelte gleichermaßen
für den Drogen- wie auch für den Alkoholkonsum. Die hohe Bereitschaft,
unter Drogeneinfluss zu fahren, erklärt der Gutachter unter Anwendung
von Befragungsergebnissen als ein Produkt aus der subjektiv als gering empfundenen
Gefährlichkeit des Drogenkonsums, aus dessen subjektiv nur als mäßig
angesehenen Verwerflichkeit sowie einer von den Konsumenten extrem niedrig
eingeschätzten Kontrolleffizienz der Polizei. Nach der gegebenen Datenlage
lasse sich folgender Zusammenhang zwischen dem Besitz von Cannabis und der
Möglichkeit einer Teilnahme am Verkehr unter Drogeneinfluss herstellen:
Wer Cannabis besitze, zähle in der Regel auch zum Kreis der Cannabiskonsumenten.
Lasse sich nachweisen, dass im Urin oder in den Haaren höhere Substanzkonzentrationen
vorlägen, müsse ein erheblicher Konsum erfolgt sein. Je höher
die festgestellten Werte seien, umso stärker müsse auch der Konsum
sein. Mit zunehmendem Konsum wachse auch die Wahrscheinlichkeit einer Fahrt
unter Drogeneinfluss.
D.
Die Voraussetzungen einer stattgebenden Kammerentscheidung sind gegeben (§
93 c Abs. 1 BVerfGG). Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat in
seinem Beschluss vom 24. Juni 1993 (BVerfGE 89, 69) die für den vorliegenden
Fall maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen geklärt. Nach den
in dieser Entscheidung niedergelegten Grundsätzen sowie der Senatsrechtsprechung
zum grundrechtlichen Schutz der allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs.
1 GG (vgl. BVerfGE 80, 137 <152 ff.>) ist die Verfassungsbeschwerde
begründet.
I.
Die angegriffenen Entscheidungen verletzen den Beschwerdeführer in seinem
Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG. Ob darüber
hinaus auch das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 1 Abs. 1 GG) verletzt worden ist, bedarf keiner Entscheidung.
Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet die allgemeine Handlungsfreiheit im umfassenden
Sinne (vgl. BVerfGE 6, 32, <36>; 97, 332 <340>; stRspr). Von dieser
Handlungsfreiheit ist auch das Führen von Kraftfahrzeugen im öffentlichen
Straßenverkehr erfasst. Die Handlungsfreiheit ist allerdings nicht unbegrenzt
gewährleistet. Zum Schutz eines kollidierenden Rechtsguts dürfen
unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes Beschränkungen
vorgenommen werden. Sie sind verfassungsmäßig, wenn sie zum Schutz
des Rechtsguts nicht nur geeignet und erforderlich sind, sondern auch zur
Art und Intensität der Rechtsgütergefährdung in einem angemessenen
Verhältnis stehen (vgl. BVerfGE 16, 194 <201 f.>; 92, 277 <327
f.>; stRspr). Dies setzt eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere
des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe voraus
(vgl. BVerfGE 94, 372 <390>; stRspr).
Die angegriffene Verfügung der Fahrerlaubnisentziehung und die darauf
bezogenen Behörden- und Gerichtsentscheidungen enthalten einen Eingriff
in den Schutzbereich des Grundrechts. Dieser Eingriff war verfassungswidrig,
weil er in keinem angemessenen Verhältnis zu der Intensität der
Rechtsgutgefährdung stand. Denn es fehlte als Grundlage der Überprüfung
der Fahreignung des Beschwerdeführers nach § 15 b Abs. 2 StVZO ein
hinreichender Gefahrenverdacht, der einen Eignungsmangel als nahe liegend
erscheinen lässt (vgl. BVerfGE 89, 69 <85 f.>). Die Weigerung des
Beschwerdeführers, sich der Begutachtung zu stellen, durfte im Fahrerlaubnisentziehungsverfahren
daher nicht zu seinen Lasten gewürdigt werden.
1. Die Auslegung des einfachen Rechts, die Beweiswürdigung und die Subsumtion
des Sachverhalts im einzelnen Fall sind Sache der dafür zuständigen
Fachgerichte. Haben sie ihre Rechtsprechung im Verlauf des Verfahrens fortentwickelt,
ist der grundgesetzlichen Zuständigkeitsverteilung zwischen fachgerichtlicher
und verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung dadurch Rechnung zu tragen, dass
im Verfassungsbeschwerde-Verfahren auf die aktuelle fachgerichtliche Rechtsprechung
abgestellt wird (vgl. auch BVerfG, Urteil vom 15. Januar 2002 - 1 BvR 1783/99
-, S. 25 ff. - BVerfGE 104, 337 ff.). Eine solche Fortentwicklung der Rechtsprechung
ist vorliegend im Hinblick auf die Voraussetzungen von Gefahrerforschungseingriffen
bei Cannabiskonsum erfolgt (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2001, NJW 2002,
S. 78 ff.).
a) Die fachrichterliche Rechtsprechung ist der Nachprüfung durch das
Bundesverfassungsgericht grundsätzlich entzogen (vgl. BVerfGE 18, 85
<92>; 89, 1 <10>; stRspr). Je nachhaltiger ein Akt hoheitlicher
Gewalt in die Grundrechtssphäre des Bürgers eingreift, desto weiter
reichen jedoch die Überprüfungsbefugnisse des Bundesverfassungsgerichts
(vgl. BVerfGE 42, 143 <148 f.>; 83, 130 <145>; stRspr). Die einem
belastenden Hoheitsakt zu Grunde gelegten Sachverhaltswürdigungen und
darauf aufbauenden Abwägungen sind insbesondere eingehender verfassungsgerichtlicher
Prüfung zugänglich, wenn der Hoheitsakt den betroffenen Bürger
dauerhaft an der Ausübung von Grundrechten hindert, denen für seine
persönliche Lebensgestaltung Bedeutung zukommt. So liegt es bei der Entziehung
einer Fahrerlaubnis.
b) Bei der Überprüfung der Tragfähigkeit der im Ausgangsverfahren
angestellten Einschätzungen über die fehlende Fahreignung des Beschwerdeführers
wird der aktuelle Stand des Wissens über die Wirkungen des Konsums bestimmter
Drogen sowie über die in Deutschland vorwiegend festzustellenden Drogenkonsummuster
bedeutsam. Beide Themenbereiche bildeten in den vergangenen Jahren den Gegenstand
eingehender wissenschaftlicher Forschung unter Verarbeitung praktischer Erfahrungen
und darauf aufbauender Erörterung (vgl. aus jüngerer Zeit etwa Grotenhermen,
Cannabis und Cannabinoide, 2001; Pompidou Group/Council of Europe Publishing,
Road traffic and drugs, 2000; Krüger, Drogen im Straßenverkehr,
2000; Brandt, Explorative Auswertung von Drogenbefunden auf spezifische Wirkungen
von Cannabis, Ecstasy und Cocain bei Verkehrs- und Kriminaldelikten, 2000;
Kannheiser, Mögliche verkehrsrelevante Auswirkungen von gewohnheitsmäßigem
Cannabiskonsum, NZV 2000, S. 57 ff.; Freitag/Hurrelmann, Illegale Alltagsdrogen,
1999; Kleiber/Soellner, Cannabiskonsum, 1998; Berghaus/Krüger, Cannabis
im Straßenverkehr, 1998; Kleiber/Kovar, Auswirkungen des Cannabiskonsums,
1997). Dadurch ist in Deutschland das Wissen über die Gefahren des Cannabiskonsums
deutlich vergrößert worden. Das bestätigen auch die vom Bundesverfassungsgericht
im Jahre 2001 eingeholten Gutachten und fachlichen Stellungnahmen. Danach
ist davon auszugehen, dass aus dem Konsum von Cannabis zwar erhebliche Gefahren
für die Sicherheit des Straßenverkehrs hervorgehen können,
dass aber je nach der Art und Intensität des Konsums zu unterscheiden
ist, so dass weder ein pauschaler Gefährdungsausschluss noch eine pauschale
Gefährdungsannahme gerechtfertigt ist. Die Gefahren sind in früheren
Jahren zum Teil überschätzt worden. Auf einer solchen Gefahrenüberschätzung
beruhen die angegriffenen Entscheidungen.
aa) Unstreitig kann Cannabiskonsum die Fahreignung im Sinne von § 15
b StVZO ausschließen. Hierbei spielt es keine Rolle, in welcher Verkehrsform
(Haschisch, Marihuana, Haschisch-Öl) die in der Cannabispflanze enthaltenen
Cannabinoide aufgenommen werden. Von unzureichender Kraftfahreignung in Folge
drogenkonsumbedingter körperlich-geistiger Leistungsdefizite ist insbesondere
auszugehen, wenn der Konsum von Drogen beim Betroffenen dazu geführt
hat, dass seine Auffassungsgabe, seine Konzentrationsfähigkeit, sein
Reaktionsvermögen oder seine Selbstkontrolle ständig unter dem für
ein sicheres und verkehrsgerechtes Führen von Kraftfahrzeugen im Straßenverkehr
erforderlichen Maß liegen. Fahruntauglichkeit ist ferner anzunehmen,
wenn der Betroffene grundsätzlich außer Stande ist, eine drogenkonsumbedingte
zeitweilige Fahruntüchtigkeit rechtzeitig als solche zu erkennen oder
trotz einer solchen Erkenntnis von der aktiven Teilnahme am Straßenverkehr
abzusehen.
bb) Die vorliegenden Erkenntnisse ergeben, dass die Fahrtüchtigkeit einer
Person im akuten Haschischrausch und während der Dauer einer mehrstündigen
Abklingphase aufgehoben ist (vgl. etwa Kannheiser, NZV 2000, S. 57 <59>;
Brandt, a.a.O., S. 121 ff.; Geschwinde, Rauschdrogen, 4. Aufl., 1998, Rn.
101; World Health Organization, Cannabis: a health perspective and research
agenda, 1997, S. 15 f.; vgl. hierzu ferner BVerfGE 89, 69 <77 ff.>;
90, 145 <181>). Dies gilt jedenfalls dann, wenn relevante Mengen THC
in den Körper des Konsumenten gelangen oder wenn der Konsum von Haschisch
mit demjenigen anderer berauschender oder betäubender Mittel (insbesondere
Alkohol und Medikamente) kombiniert wird (vgl. Krüger, Gutachten, a.a.O.).
In Ausnahmefällen kann der Konsum von Cannabis auch eine dauerhafte fahreignungsrelevante
Absenkung der körperlich-geistigen Leistungsfähigkeit des Konsumenten
nach sich ziehen. Diese Fälle sind in der Regel dadurch gekennzeichnet,
dass über einen längeren Zeitraum erheblicher Drogenmissbrauch geübt
worden ist (vgl. etwa Grotenhermen, a.a.O., S. 259 <262 ff.>; Kleiber/Kovar,
a.a.O., S. 241 ff.; Kleiber/Soellner, in: Berghaus/Krüger, a.a.O., S.
25 <33 ff.>; World Health Organization, a.a.O., S. 16 ff.; strenger
im Hinblick auf gewohnheitsmäßigen Konsum, Kannheiser, NZV 2000,
S. 57 <58 ff.>). Darüber hinaus wird der Eintritt chronischer Beeinträchtigungen
der Leistungsfähigkeit bei besonders gefährdeten Personengruppen
- etwa bei Jugendlichen in der Entwicklungsphase oder bei Personen, die mit
latent vorhandenen Psychosen belastet sind - als möglich angesehen (vgl.
Geschwinde, a.a.O., Rd. 199 ff.; World Health Organization, a.a.O.). In den
- zahlenmäßig überwiegenden - übrigen Fällen besteht
nach heutiger Erkenntnis in aller Regel kein Anlass zu der Befürchtung,
dass der Konsum von Haschisch bei den Betroffenen zu einer permanenten fahreignungsrelevanten
Absenkung ihrer körperlich-geistigen Leistungsfähigkeit führt
(vgl. etwa Berghaus, Gutachten, a.a.O.; Kleiber, in: Schneider/Buschkamp/Follmann,
Cannabis - eine Pflanze mit vielen Facetten -, 2000, S. 11 <17>).
Nach aktuellem Erkenntnisstand ist es bei einmaligem oder gelegentlichem Haschischkonsum
auch nicht überwiegend wahrscheinlich, dass der Betroffene außer
Stande ist, eine drogenkonsumbedingte zeitweilige Fahruntüchtigkeit rechtzeitig
als solche zu erkennen oder trotz einer solchen Erkenntnis von der aktiven
Teilnahme am Straßenverkehr abzusehen. In der einschlägigen Fachliteratur
wird zwar darauf hingewiesen, dass der Verlauf eines Haschischrauschs und
die Dauer seines Abklingens von zahlreichen Faktoren bestimmt werden, weshalb
sie vom Konsumenten im Vorhinein kaum zuverlässig abgeschätzt werden
können. Es gibt allerdings keine hinreichend verlässlichen Anhaltspunkte
dafür, dass der einmalige oder gelegentliche Cannabiskonsument im Regelfall
drogenkonsumbedingt außerstande ist, die seine Fahrtüchtigkeit
ausschließenden Wirkungen des Haschischkonsums als solche zu erkennen
oder besserer Erkenntnis zuwider eine Teilnahme am Straßenverkehr zu
unterlassen (vgl. Berghaus, Gutachten, a.a.O.).
Ein bei jedem, auch dem einmaligen oder gelegentlichen Haschischkonsumenten
bestehender Eignungsmangel lässt sich auch nicht mit einem relevanten
Risiko des späteren Eintritts unvorhersehbarer Echoräusche (Flashbacks)
begründen, wie sie bei Konsumenten mancher "harter" Drogen
verzeichnet werden können. Insofern bedarf die in der Literatur umstrittene
Frage keiner Klärung, ob der Konsum von Haschisch überhaupt mit
einem Flashbackrisiko verbunden ist. Denn selbst wenn dies der Fall sein sollte,
so wäre das Risiko eines nicht vorhersehbaren plötzlichen Verlustes
der Fahrtüchtigkeit als sehr gering einzuschätzen (vgl. etwa Krüger,
Gutachten, a.a.O.; Geschwinde, a.a.O., Rd. 136; Kleiber/Kovar, a.a.O., S.
73 f. m.w.N.). Nach Mitteilung der hierzu um Stellungnahme gebetenen Bundesregierung
und der Landesregierungen sowie sachkundiger Dritter sind bislang nur sehr
wenige Fälle bekannt geworden, in denen Anlass zu der Annahme bestand,
ein Unfall im Straßenverkehr oder eine Verkehrsgefährdung könnte
möglicherweise auf den haschischkonsumbedingten Echorausch eines Verkehrsteilnehmers
zurückgeführt werden; lediglich in einzelnen Fällen konnte
die Möglichkeit eines Echorauschs nicht vollständig ausgeschlossen
werden, der aber in keinem Fall nachweisbar war.
2. Die Abwägung der Schwere des durch die Fahrerlaubnisentziehung bewirkten
Grundrechtseingriffs und des Gewichts sowie der Dringlichkeit der zu seiner
Rechtfertigung benannten Gründe ergibt unter Berücksichtigung dieses
allgemeinen Kenntnisstandes, dass der Beschwerdeführer in unverhältnismäßiger
Weise in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit beschränkt worden ist.
a) Die Entziehung einer Fahrerlaubnis nach § 4 StVG und § 15 b Abs.
1 StVZO dient dem legitimen Zweck, den fahrungeeigneten Erlaubnisinhaber davon
abzuhalten, aktiv mit einem Kraftfahrzeug am öffentlichen Straßenverkehr
teilzunehmen. Dadurch sollen von ihm ausgehende Gefahren für die Sicherheit
des Straßenverkehrs und damit verbundene Gefahren für Leben, Gesundheit
und Eigentum anderer Bürger abgewendet werden.
Ein auch verfassungsrechtlich tragfähiger Anlass zur Entziehung einer
Fahrerlaubnis besteht zum einen bei einem dauerhaften, generell die Fahreignung
(und nicht lediglich situationsbedingt die Fahrtüchtigkeit) ausschließenden
Eignungsmangel; der Gesetzgeber hat dem durch § 4 StVG und § 15
b Abs. 1 StVZO Rechnung getragen. In Betracht kommen hier die schon erwähnten
körperlich-geistigen Mängel, also Defizite der körperlich-geistigen
Leistungsfähigkeit oder Fehlfunktionen, die das Unvermögen des Betroffenen
zur Folge haben, ein Kraftfahrzeug sicher und verkehrsgerecht im Straßenverkehr
zu führen. Zum anderen können charakterlich-sittliche Mängel
die Fahreignung ausschließen. Solche Mängel liegen vor, wenn der
Betroffene bereit ist, das Interesse der Allgemeinheit an sicherer und verkehrsgerechter
Fahrweise den jeweiligen eigenen Interessen unterzuordnen und hieraus resultierende
Gefährdungen oder Beeinträchtigungen des Verkehrs in Kauf zu nehmen.
Ausdruck eines Mangels dieser Art ist es, wenn ein Fahrerlaubnisinhaber ungeachtet
einer im Einzelfall anzunehmenden oder jedenfalls nicht auszuschließenden
drogenkonsumbedingten Fahruntüchtigkeit nicht bereit ist, vom Führen
eines Kraftfahrzeugs im öffentlichen Straßenverkehr abzusehen (unzureichende
Trennungsbereitschaft).
b) Dem öffentlichen Interesse an der Sicherheit des Straßenverkehrs
steht das private Interesse eines Bürgers am Erwerb und Bestand einer
Fahrerlaubnis gegenüber. Ihr Wegfall kann die persönliche Lebensführung
und damit die Wahrnehmung grundrechtlicher Freiheiten des Erlaubnisinhabers
und seiner Familie nachhaltig beeinflussen. Die Fahrerlaubnis hat für
den Bürger nicht selten existenzsichernde Bedeutung (vgl. BVerwG, NJW
2002, S. 78 <79>). Ihre Entziehung kann insbesondere dazu führen,
dass die Ausübung des Berufs eingeschränkt oder ganz aufgegeben
werden muss.
c) Diese absehbaren Folgen einer Fahrerlaubnisentziehung muss der Betroffene
hinnehmen, wenn hinreichender Anlass zu der Annahme besteht, dass aus seiner
aktiven Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr eine Gefahr für
dessen Sicherheit resultiert. Das Sicherheitsrisiko muss deutlich über
demjenigen liegen, das allgemein mit der Zulassung von Personen zum Führen
von Kraftfahrzeugen im öffentlichen Straßenverkehr verbunden ist.
Das Interesse der Allgemeinheit an der Sicherheit des Straßenverkehrs
und der aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ableitbare Auftrag zum Schutz vor erheblichen
Gefahren für Leib und Leben (vgl. BVerfGE 46, 160 <164>) gebieten
es, hohe Anforderungen an die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen
zu stellen. Eine darauf bezogene präventive Kontrolle von Kraftfahrern,
wie sie in § 4 Abs. 1 StVG, § 15 b Abs. 2 StVZO vorgesehen war,
ist verfassungsrechtlich unbedenklich (vgl. BVerfGE 89, 69 <85>). Auch
darf der Fortbestand der Voraussetzungen einer einmal erteilten Erlaubnis
überprüft werden. Setzt die Überprüfung belastende, in
Grundrechte eingreifende Maßnahmen voraus, ist bei der Prüfung
ihrer Rechtmäßigkeit das Spannungsverhältnis zu berücksichtigen,
das zwischen dem Interesse an der Sicherheit des Straßenverkehrs einerseits
und dem Interesse des Fahrerlaubnisinhabers andererseits besteht, von Gefahrerforschungseingriffen
verschont zu bleiben, die mit erheblichen Belastungen für ihn verbunden
sind (zu den Belastungen vgl. BVerwG, NJW 2002, S. 78 <79>).
Mit Blick auf dieses Spannungsverhältnis kann auf das Erfordernis eines
hinreichenden Verdachts fehlender Fahreignung nicht schon allein deshalb verzichtet
werden, weil es für die zuständigen Behörden schwer ist, verdachtsauslösende
Momente zu entdecken, noch bevor es zu einem drogenkonsumbedingten Verkehrsunfall
oder einer Verkehrsgefährdung gekommen ist. Vorangegangener Cannabiskonsum
lässt sich am Verhalten des Konsumenten zwar regelhaft schwerer erkennen
als Alkoholkonsum. Polizeibeamten ist es jedoch bei entsprechender Schulung
in der Regel möglich, Anzeichen des Cannabiskonsums - etwa bei einer
Fahrzeugkontrolle - anhand des Aussehens und Verhaltens des Konsumenten festzustellen
und dies dann zum Anlass weiterer Aufklärungsmaßnahmen zu nehmen.
Die entsprechenden Verdachtsmomente sind zwar andere als beim Alkoholkonsum
und die Anforderungen an deren Feststellung dürfen auch unter Berücksichtigung
der Schwierigkeit der Erkennbarkeit von Mängeln der Fahrtüchtigkeit
und -eignung festgelegt werden. Ein gänzlicher Verzicht auf hinreichende
Verdachtsindikatoren ist in einem Rechtsstaat jedenfalls bei einem für
die persönliche Lebensführung gewichtigen Eingriff ausgeschlossen.
Besteht ein hinreichender Verdacht und können mögliche Eignungsmängel
nur unter aktiver Mitwirkung des Fahrerlaubnisinhabers aufgeklärt werden,
ist es unbedenklich, diese Mitwirkung einzufordern und bei ihrer Verweigerung
die dadurch bewirkte Vereitelung der abschließenden Aufklärung
zum Nachteil des Betroffenen zu würdigen.
Die gesetzlichen Anforderungen an die Art und Intensität des Verdachts,
der solche Folgen auslösen kann, müssen allgemein und ihre Rechtsanwendung
muss im Einzelfall dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerecht
werden. Die Beschränkungen sind nur angemessen, wenn die Behörde
im Zuge der Ausübung der gesetzlichen Ermächtigung zur Fahreignungsüberprüfung
hinreichend konkrete Verdachtsmomente feststellt, die einen Eignungsmangel
als nahe liegend erscheinen lassen (vgl. BVerfGE 89, 69 <85 f.>). Es
trägt dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Angemessenheit der eingreifenden
Maßnahme im Verhältnis zum Anlass des Einschreitens Rechnung, wenn
das Bundesverwaltungsgericht in seiner neueren Rechtsprechung davon ausgeht,
dass der einmalige oder nur gelegentliche Cannabiskonsum ohne Bezug zum Straßenverkehr
nicht als hinreichendes Verdachtselement zu bewerten ist (vgl. BVerwG, NJW
2002, S. 78 <80>).
d) Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze durften der beim Beschwerdeführer
einmalig festgestellte Haschischbesitz und die Weigerung der Teilnahme am
Drogenscreening nicht als alleinige Grundlage der Entziehung der Fahrerlaubnis
genommen werden.
Die Annahme der Verkehrsbehörde, dass die Feststellung des unerlaubten
Besitzes einer kleinen Menge Haschisch als deutliches Indiz für beabsichtigten
Eigenkonsum gewertet werden kann, stößt zwar auf keine Bedenken
(vgl. Krüger, Gutachten, S. 23). Es fehlen jedoch Anhaltspunkte dafür,
beim Beschwerdeführer aus der einmaligen Feststellung beabsichtigten
Eigenkonsums einer kleinen Menge Haschisch auf das ständige Vorhandensein
fahreignungsrelevanter körperlich-geistiger Leistungsdefizite zu schließen.
Ebenso wenig wäre es tragfähig, aus dieser Feststellung den Schluss
zu ziehen, dass der Beschwerdeführer entweder nicht in der Lage oder
aber nicht Willens ist, zuverlässig zwischen dem Drogenkonsum und der
aktiven Teilnahme am Straßenverkehr zu trennen. Ergänzende Anhaltspunkte
etwa derart, dass der Beschwerdeführer unter Drogeneinfluss ein Kraftfahrzeug
im öffentlichen Straßenverkehr geführt oder über einen
längeren Zeitraum erheblichen Haschischmissbrauch geübt hat oder
einer der besonders gefährdeten Personengruppen angehört, sind von
der Verkehrsbehörde nicht ermittelt worden.
Es gibt auch keine Anzeichen für den Konsum "harter" Drogen
durch den Beschwerdeführer und darauf aufbauende Zweifel an der Fahreignung.
Denn Feststellungen zum Umgang des Beschwerdeführers mit "harten"
Drogen sind im Ausgangsverfahren nicht getroffen worden. Der bloße Verdacht
auf Haschischkonsum rechtfertigt für sich allein aber nicht den Schluss
auf bereits erfolgten oder absehbaren Konsum "harter Drogen" (vgl.
hierzu bereits BVerfGE 90, 145 <180 f.>).
II.
Die angegriffene Fahrerlaubnisentziehungsverfügung der Stadt Freiburg
i.Br., wie auch die diesen Bescheid im Widerspruchs- und nachfolgenden Verwaltungsstreitverfahren
bestätigenden Behörden- und Gerichtsentscheidungen beruhen auf der
festgestellten Grundrechtsverletzung. Die Entscheidungen sind daher aufzuheben
(§ 95 Abs. 2 BVerfGG). Da die angegriffenen Entscheidungen keinen Bestand
haben, braucht der Frage nicht nachgegangen zu werden, ob mit ihnen auch gegen
den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verstoßen wurde,
indem die behördliche Praxis beim bloßen Verdacht auf Haschischkonsum
Ermittlungsmaßnahmen nach § 15 b Abs. 2 StVZO ergreift, bei Verdacht
auf Alkoholkonsum hingegen von solchen Maßnahmen regelmäßig
absieht.
Mit Blick auf die noch zu treffende Kostenentscheidung ist das Verfahren an
das Bundesverwaltungsgericht zurück zu verweisen (§ 95 Abs. 2 BVerfGG).
Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34 a Abs.
2 BVerfGG, die Festsetzung des Werts des Gegenstands der anwaltlichen Tätigkeit
auf § 113 Abs. 2 Satz 3 BRAGO in Verbindung mit den durch das Bundesverfassungsgericht
hierzu entwickelten Grundsätzen (vgl. BVerfGE 79, 357 <361 ff.>;
79, 365 <366 ff.>).
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Papier Steiner Hoffmann-Riem
